Este es el último de tres artículos sobre este tema. Encuentre los otros dos artículos aquí: Parte I y Parte II.
Continuando con el análisis de las emergencias previstas en el ordenamiento jurídico ecuatoriano, a continuación nos referiremos a la emergencia prevista en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización (COOTAD), y en el Código Orgánico Administrativo (COA):
4. Emergencia de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD)
El COOTAD,[1] establece como atribución de los gobernadores, prefectos y alcaldes, quienes tienen la calidad de ejecutivo de cada uno de sus gobiernos, la posibilidad de declarar la emergencia dentro de su jurisdicción (región, provincia, cantón o distrito metropolitano) y con ello tomar todas las medidas urgentes y transitorias que consideren pertinentes para superarla.
La decisión de declarar en emergencia debe ser informada al concejo regional, provincial, cantonal o metropolitano respectivamente, en la siguiente sesión que se convoque a dichos órganos, y en esa sesión se tendrán que exponer -principalmente- aquellas medidas que le hubiesen correspondido adoptar a cada concejo, a fin de procedan con su ratificación.
Esta facultad de los ejecutivos regional, provincial, cantonal o metropolitano, incluye la posibilidad de reorganizar los recursos económicos para financiar la emergencia legalmente declarada, guardando la necesaria relación entre los programas y subprogramas, con el fin de que esos traspasos dinerarios no afecten la ejecución de obras públicas ni la prestación de servicios públicos; movimientos de recursos también deben informarse al respectivo concejo, justificando las razones de tal decisión.
La declaratoria de emergencia al amparo del COOTAD también faculta a un nivel de gobierno, a asumir subsidiariamente[2] -de forma transitoria-, las competencias de otro nivel de gobierno en el caso que fuere necesario, único escenario en el cual no se requiere solicitar la autorización al Consejo Nacional de Competencias (CNC).[3]
La característica principal de la emergencia prevista en el COOTAD, consiste en permitirle a la respectiva autoridad, que adopte todas las actuaciones necesarias para superar la o las contingencias que se presenten; y, en el caso de pandemia del COVID-19, sin duda alguna los GAD del país, en su mayoría así la han entendido y la han aplicado.
A manera de ejemplo, en el caso del Distrito Metropolitano de Quito,[4] a causa de la emergencia se dispuso que todas las empresas públicas encargadas de servicios públicos continúen laborando, con el fin de mantener su prestación -siempre que las circunstancias así lo permitan-, debiendo observar los protocolos establecidos por el Ministerio de Salud Pública, y tomando todas las medidas necesarias para mitigar los riesgos sanitarios.
Se dispuso además a la secretaría de salud metropolitana que elabore un plan de contingencia de la pandemia, en coordinación con otros órganos y entidades municipales, y también con otros niveles de gobierno, sean estos menores o superiores.
Otra medida adoptada fue la sustitución del trabajo en las oficinas del cabildo por la modalidad de teletrabajo, de todos aquellos de los servidores públicos municipales que estuvieren en condiciones de hacerlo, a fin de cumplir con la medida de aislamiento social adoptada por el gobierno nacional, para precautelar su integridad y salud.
En cuanto a medidas de protección a los habitantes del distrito metropolitano, se dispuso la cancelación de los eventos públicos programados, la suspensión del otorgamiento de nuevas autorizaciones para su realización, y de cualquier otra concentración masiva en espacios públicos. Además se paralizó la atención al público en centros deportivos y museos metropolitanos; y, se suspendieron las clases presenciales en los establecimientos de educación municipales, sin desconocer la facultad del Ministerio de Educación, de establecer las respectivas medidas como ente rector nivel nacional.
Adicionalmente se establecieron otras regulaciones, tanto para las dependencias municipales, y principalmente para el transporte público[5] -mientras atendieron al público y a los usuarios-, tales como la desinfección e higienización de las instalaciones y de las unidades de transporte, la utilización de mascarillas y guantes por parte de todo personal involucrado en la atención al público como en la prestación del servicio público de transporte, la colocación de dispensadores de alcohol gel en los espacios de concentración de usuarios, y que no se sobrepase el aforo en los vehículos que prestan el servicio; y también en las paradas y demás edificaciones de concurrencia de público, a lo que debemos agregar el respeto de la distancia que se debe guardar entre las personas, según la recomendación de las autoridades sanitarias.
A las disposiciones antes indicadas habría que agregar otras de carácter recomendatorio que se hicieron a la ciudadanía, con el propósito de evitar la propagación del virus y el contagio. Una de estas sugerencias estuvo dirigida a los colegios e instituciones de educación superior, para que implementen actividades académicas virtuales, evitando así el desplazamiento de los alumnos y la afluencia masiva a dichos establecimientos de educación.
Por último, el alcalde de Quito, instruyó a las máximas autoridades de las dependencias municipales y de aquellas con competencias desconcentradas, para que tomen todas las acciones necesarias para superar la emergencia ocasionada por el coronavirus, conforme a lo previsto en la Constitución y la ley; observando el principio de coordinación con los demás organismos y entidades del sector público de cualquier nivel de gobierno, que ejerzan competencias en el ámbito de la aludida situación sanitaria.
La resolución suscrita por el alcalde Jorge Yunda, concluyó con 2 aspectos de relevancia con el análisis realizado en el presente artículo; el primero guarda relación con la obligatoriedad prevista en el COOTAD, de informar al concejo metropolitano sobre las medidas adoptadas; y, el segundo, aclara que la declaratoria de emergencia grave, no constituye una declaratoria de situación de emergencia en el ámbito de contratación pública, lo cual en nuestra opinión es correcto; porque cada dependencia municipal establecida como unidad de contratación pública individual,[6] le correspondía -y corresponde- emitir la respectiva declaratoria al amparo de la LOSCNP, su reglamento general, y la codificación del SERCOP.
5. Emergencia en el ámbito de la legislación administrativa
El Código Orgánico Administrativo (COA), prevé faculta a los organismos que conforman el sector público,[7] la posibilidad de expedir resoluciones en situaciones de emergencia,[8] como acontecimientos catastróficos, circunstancias que supongan interrupción en la prestación de servicios públicos, de grave peligro para las personas o el ambiente, u otras necesidades que afecten el orden interno o la defensa nacional.
Los actos administrativos dictados en virtud de esta disposición, deberán -como toda resolución- estar debidamente motivados e indicar cuál es la causa que originó la declaratoria de emergencia; no obstante se permite que el órgano emisor del mismo, no se sujete a los requisitos y formalidades del procedimiento administrativo previstos en el COA, precisamente por tratarse de una contingencia a la que se debe hacer frente.
A pesar de que se permite al órgano administrativo omitir requisitos y formalidades, lo que no está permitido es la inobservancia de derechos individuales, y tampoco se permite la omisión de la debida razonabilidad de las medidas que se adopten para superar la situación de emergencia. En otras palabras, lo que está absolutamente prohibido es el ejercicio arbitrario de la función pública, a pretexto de actuar en virtud de potestades discrecionales.[9]
Lo antes mencionado se confirma con la limitación que establece el mismo COA, al imponer como requisito inexcusable el requerir autorización judicial, cuando la declaratoria de emergencia afecte derechos individuales; y, en caso de que el juez haya decidido conceder tal anuencia, deberá fijar los límites materiales y temporales de tales derechos.
En señalado en el párrafo precedente se asemeja al deber del presidente de la República, de notificar a la Corte Constitucional, el decreto que declara el estado de excepción, que en el caso de la pandemia causada por el coronavirus, limitó los derechos constitucionales a la libertad de tránsito y el derecho a la libertad de asociación y reunión, con las excepciones que son de conocimiento público.[10]
Bajo nuestro criterio, consideramos que la disposición del COA sobre las resoluciones emergencia, ampara a todas los organismos del sector público, que no cuentan con una norma específica en sus leyes para la declaratoria de una emergencia, permitiéndoles de forma amplia, adoptar todas las medidas necesarias y pertinentes relativas a su ámbito de competencia según la Constitución y la ley; y, con las limitaciones antes expuestas.
Podemos citar como ejemplos, las medidas adoptadas por la Agencia Nacional de Tránsito, la cual resolvió limitar la capacidad máxima del transporte público intra e interprovincial, a un máximo de 30 pasajeros -medida adoptada previo a la suspensión definitiva de dicho servicio-; o la suspensión de la entrega de renovación de licencias de conducir, con la consecuente medida de no sancionar a los choferes que conduzcan con tales documentos caducados.[11] Igual situación podemos decir de las resoluciones emitidas por el Consejo de la Judicatura, con las que se confirmó la suspensión de la jornada laboral en la Función Judicial, excepto de aquellas unidades judiciales con competencia en materia de flagrancia,[12] y aquella dictada para el restablecimiento parcial del servicio notarial, para determinado listado de actos y contratos.[13]
Finalmente, en nuestra opinión, esta disposición complementa a lo previsto en el mismo COA, sobre la facultad de las administraciones públicas, de suspender los términos y plazos previstos para los procedimientos administrativos, cuando medie caso fortuito o fuerza mayor; articulado al que se han acogido las instituciones públicas, para garantizar el derecho al debido procedimiento administrativo.[14]
Ante cualquier duda con el presente informe, habilitamos los siguientes canales de consulta:
Jorge Luis Carrión Benítez: jorge.carrion@cevallosnoboa.com
Francisco X. Cevallos Ayala: fcevallos@cevallosnoboa.com
Alexis Noboa
Arregui: alexis.noboa@cevallosnoboa.com
[1] Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, Registro Oficial Suplemento 303, 19 de octubre de 2010, arts. 37 letras l) y m), 50 letras l) y m), 60 letras o) y p), 70 letras m) y r), 90 letras o) y p),
[2] El art. 3 letra d) del COOTAD, establece que por el principio de subsidiariedad se debe privilegiar la gestión de los servicios, competencias y políticas públicas por parte de los niveles de gobierno más cercanos a la población, con el fin de mejorar su calidad y eficacia y alcanzar una mayor democratización y control social de los mismos. Así mismo ordena que el gobierno central se abstenga de ejercer competencias que puedan ser cumplidas por los niveles de gobierno más cercanos a la población, y solo se ocupará de aquellas que le corresponda, y de aquellas que por su naturaleza sean de interés o implicación nacional o del conjunto de un territorio; admitiendo el ejercicio supletorio y temporal de competencias por otro nivel de gobierno en caso de deficiencias, de omisión, de desastres naturales o de paralizaciones comprobadas en la gestión, conforme el procedimiento establecido en dicho código.
[3] Según el art. 119 letras c) y k) del COOTAD, el CNC tiene como competencias, entre otras, asignar y transferir las competencias adicionales a los gobiernos autónomos descentralizados, conforme lo previsto en la Constitución y en dicho código, así como disponer de forma excepcional la intervención temporal de un nivel de gobierno en la gestión de las competencias de otro nivel.
[4] Resolución N° A 020 de 12 de marzo de 2020, suscrita por el alcalde del Distrito Metropolitano de Quito.
[5] Las disposiciones respecto del trasporte público fueron específicas para la Empresa Pública Metropolitana de Transporte de Pasajeros.
[6] Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, Registro Oficial Suplemento 588, 12 de mayo de 2009, art. 9.
[7] Según el art. 225 de la Constitución el sector público comprende:
1. Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social.
2. Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado.
3. Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas asumidas por el Estado.
4. Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos descentralizados para la prestación de servicios públicos.
[8] Código Orgánico Administrativo, Registro Oficial 31, Suplemento, 7 de julio de 2017, art 206.
[9] El principio de interdicción de la arbitrariedad se encuentra recogido en el art. 18 del COA.
[10] La Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad del decreto ejecutivo 1017, mediante dictamen favorable N° I-20-EE/20 de 19 de marzo de 2020. Jueza ponente. Teresa Nuques Martínez.
[11] Resoluciones N° 019-DE-ANT-2020 y N° 020-DE-2020-ANT, ambas de 16 de marzo de 2020, dictadas por el Director Ejecutivo de la ANT.
[12] Estos son: penal, tránsito, violencia contra la mujer y miembros del núcleo familiar y adolescentes infractores.
[13] Resoluciones N° 030-2020, N° 031-2020 y N° 035-2020 de 9 de abril de 2020, de 16 y 17 de marzo, y 9 de abril de 2020, respectivamente.
[14] Este derecho está consagrado en el art. 76 de la Constitución y en el art. 33 del COA.
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