Este es el primero de tres artículos sobre este tema. Encuentre los dos siguientes artículos aquí: Parte II y Parte III.

A partir del 11 de marzo de 2020, las diferentes entidades del sector público, han emitido varios decretos, acuerdos ministeriales y resoluciones, mediante los cuales se ha declarado el estado de excepción y diferentes tipos de emergencias, a fin de afrontar los efectos de la pandemia ocasionada por el coronavirus (COVID-19).

En el presente artículo, expondremos las características de cada una de estas instituciones jurídicas previstas en el ordenamiento jurídico ecuatoriano.

1. Estado de excepción

Conforme a lo establecido en la Constitución de la República del Ecuador[1] y la Ley de Seguridad Pública y del Estado,[2] el presidente de la República puede decretar el estado de excepción en todo el territorio nacional o en parte de él, en caso de agresión, conflicto armado interno o internacional, grave conmoción interna, desastre natural o calamidad pública, siendo esta última la causal que motivó el decreto ejecutivo N° 1017 de 16 de marzo de 2020.[3]

La antes mencionada facultad del ejecutivo es indelegable,[4] y el decreto que la instrumentaliza debe cumplir con los principios de necesidad, proporcionalidad, legalidad, temporalidad, territorialidad y razonabilidad; pero además, tal declaratoria siempre deberá responder a la estricta necesidad, ante la imposibilidad institucional de actuar en circunstancias normales, para afrontar los efectos de las amenazas de seguridad de las personas y del propio Estado.

En principio la declaración de un estado de excepción no debe interrumpir las actividades de las funciones del Estado; no obstante, pero en el caso específico de la pandemia, dadas sus características, las labores de los organismos, dependencias, entidades y empresas públicas, ha sido limitada.

El decreto que establece un estado de excepción siempre debe delimitar el ámbito territorial de aplicación, y en el caso del COVID-19, este tiene una incidencia nacional. También deberá determinar el período de duración, cuyo máximo es de 60 días, pudiendo prorrogarse por 30 días más si la causa o causas que lo motivaron persisten; esto sin perjuicio de que pueda decretarse uno nuevo cuando la situación lo amerita.

Nuestra norma suprema prescribe además que, si no se notifica el estado de excepción a las instituciones pertinentes,[5] o no se renueva, éste se entenderá caducado; y, cuando las causas que lo motivaron desaparezcan o hayan sido controladas en un período menor al decretado, el presidente de la República debe decretar su terminación.

Así mismo, en el decreto del estado de excepción deben establecerse las medidas que se aplicarán, las que deben encaminarse a remediar y a impedir la extensión de sus efectos; debiendo especificarse los derechos que podrán suspenderse o limitarse, que conforme a la actual pandemia, dicha restricción alcanza a las libertades de tránsito y de asociación y reunión.

Una vez declarado el estado de excepción, el jefe del ejecutivo podría:[6]

  1. Recaudar anticipadamente tributos.
  2. Utilizar fondos públicos destinados a otros fines (excepto salud y educación).
  3. Trasladar la sede del gobierno a cualquier lugar del territorio nacional.
  4. Disponer la censura previa en la información de los medios de comunicación social (relacionados con el estado de excepción y la seguridad del Estado).
  5. Establecer como zona de seguridad todo o parte del territorio nacional.
  6. Disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional.[7]
  7. Disponer el cierre o la habilitación de puertos, aeropuertos y pasos fronterizos.
  8. Disponer la movilización y las requisiciones necesarias.[8]

Finalmente debemos indicar que los servidores públicos, serán responsables por cualquier abuso que hubieran cometido durante la vigencia del estado de excepción, porque si bien se establece un régimen de legalidad peculiar, no faculta en lo absoluto para el cometimiento de arbitrariedades; pudiendo ser sancionados administrativa, civil o penalmente, e inclusive por afectaciones a derechos humanos.

2. Emergencia sanitaria

La Ley Orgánica de Salud (LOS) data del año 2006,[9] por lo que fue promulgada mientras se encontraba vigente la Constitución Política de la República del Ecuador de 1998; aspecto que resulta relevante mencionar, porque dicha norma suprema facultaba al Presidente de la República a decretar el estado de emergencia,[10] figura que equivale al estado de excepción previsto en la vigente Constitución 2008, y al que nos hemos referido en líneas anteriores.

Dicho lo anterior, según la LOS la Autoridad Sanitaria Nacional es el Ministerio de Salud Pública (MSP), al que corresponde el ejercicio de las funciones de rectoría en salud, la responsabilidad de la aplicación, control y vigilancia del cumplimiento de dicha ley, y las normas que dicte para su plena vigencia serán obligatorias.[11]

Así mismo la LOS prescribe como responsabilidad del MSP determinar zonas de alerta sanitaria, y solicitar la declaratoria del estado de emergencia sanitaria al Presidente de la República,[12] la cual deberá observar los aspectos antes mencionados sobre el estado de excepción, de conformidad con la actual Constitución.

En concordancia con lo anterior, la LOS establece la definición de emergencia sanitaria, considerada como toda situación de riesgo de afección de la salud, originada por desastres naturales o por acción de las personas, fenómenos climáticos, ausencia o precariedad de condiciones de saneamiento básico que favorecen el incremento de enfermedades transmisibles, eventos que requieren la intervención especial del Estado, que incluye la movilización de recursos humanos, financieros u otros, destinados a reducir el riesgo o mitigar el impacto en la salud de las poblaciones más vulnerables.[13] 

Lo mencionado en líneas precedentes nos permite concluir que la ex Ministra de Salud Pública, al suscribir el acuerdo ministerial para declarar la emergencia sanitaria, a causa del coronavirus, en los establecimientos del Sistema Nacional de Salud,[14] inobservó los principios de legalidad y juridicidad establecidos en la Constitución y la ley,[15] arrogándose[16] una facultad indelegable del presidente de la República.[17] Sin embargo no podemos desconocer la facultad de toda máxima autoridad de una institución del sector público, para declarar la emergencia al amparo de otras leyes de nuestro ordenamiento jurídico, como es el caso de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, lo cual analizaremos en la segunda parte de este artículo.

Ante cualquier duda con el presente informe, habilitamos los siguientes canales de consulta:

Jorge Luis Carrión Benítez: jorge.carrion@cevallosnoboa.com

Francisco X. Cevallos Ayala: fcevallos@cevallosnoboa.com

Alexis Noboa Arregui: alexis.noboa.@cevallosnoboa.com


[1] Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008, arts. 164 a 166.

[2] Ley de Seguridad Pública y del Estado, Registro Oficial Suplemento 35, 28 de septiembre de 2009, arts. 28 a 31.

[3] Decreto Ejecutivo 1017, Registro Oficial Suplemento 163, 17 de marzo de 2020.

[4] Código Orgánico Administrativo, Registro Oficial Suplemento 31, 07 de julio de 2017, art. 72 núm. 1.

[5] Estos son: la Asamblea Nacional, la Corte Constitucional y los organismos internacionales que corresponda, como es el caso de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA), cuando se suspende o limita derechos y garantías constitucionales. La notificación deberá realizarse dentro de las 48 horas siguientes a la firma del respectivo decreto, adjuntando el informe respectivo.

[6] Aspectos tales como: las zonas de seguridad, las requisiciones y la movilización, se desarrollan a mayor detalle en la Ley de Seguridad Pública y del Estado y su reglamento de aplicación.

[7] Además puede llamar a servicio activo a toda o a una parte de la reserva, así como al personal de otras instituciones.

[8] Cuando se restablezca la normalidad deberá decretar la desmovilización nacional.

[9] Ley Orgánica de Salud, Registro Oficial Suplemento 423, 22 de diciembre de 2006.

[10] Arts. 180 a 182 de la Constitución Política de la República del Ecuador.

[11] Art. 4 de la Ley Orgánica de Salud.

[12] Art. 6 núm. 11 de la Ley Orgánica de Salud.

[13] Art. 259 de la Ley Orgánica de Salud.

[14] Acuerdo Ministerial N° 00126-2020, Registro Oficial 160, 12 de marzo de 2020.

[15] Art. 226 de la Constitución de la República del Ecuador y art. 14 del Código Orgánico Administrativo.

[16] Según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, arrogar es la apropiación indebida o exagera de cosas inmateriales, como facultades, derechos u honores. Consultado el 10 de marzo de 2020 en: https://dle.rae.es/arrogar?m=form

[17] Art. 29 de la Ley de Seguridad Pública y del Estado, y art. 72 núm. 1 del Código Orgánico Administrativo.